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時(shí)間：2020-12-28 16:10點(diǎn)擊量：次
焦小平主任在第二屆中國(guó)PPP法律論壇發(fā)言：《加快PPP條例立法進(jìn)程 加強(qiáng)改革發(fā)展事業(yè)法治保障》
2020年12月25日，“第二屆中國(guó)PPP法律論壇”在北京保利大廈成功舉辦。本次論壇由北京市律師協(xié)會(huì)PPP研究會(huì)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所、天金所PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)聯(lián)合主辦，北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所承辦。本次論壇邀請(qǐng)了財(cái)政部PPP中心主任焦小平、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員何玉興、清華大學(xué)教授PPP中心首席專家王守清、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程、天津金融資產(chǎn)交易所總裁丁化美、北京惠誠(chéng)律師事務(wù)所執(zhí)行主任薛起堂作為本次論壇的主講嘉賓。
本次會(huì)議有多名來(lái)自國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京市律師協(xié)會(huì)PPP研究會(huì)委員、政府方代表、社會(huì)資本方代表、PPP咨詢機(jī)構(gòu)及PPP業(yè)內(nèi)人士等200人參加現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，7.4萬(wàn)人次觀看直播。
在主題發(fā)言環(huán)節(jié)，財(cái)政部PPP中心主任焦小平先生作了題為《加快PPP條例立法進(jìn)程 加強(qiáng)改革發(fā)展事業(yè)法治保障》的主題演講?，F(xiàn)將全文刊出，以饗讀者。
加快PPP條例立法進(jìn)程加強(qiáng)改革發(fā)展事業(yè)法治保障
焦小平
2020年12月25日
焦小平
2020年12月25日
各位嘉賓，女士們、先生們：
大家上午好！很高興參加第二屆中國(guó)PPP法律論壇。在黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)“十四五規(guī)劃和2035年愿景目標(biāo)”建議（以下簡(jiǎn)稱“建議”）之際，今天來(lái)自政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方人士相聚一堂，共同研討如何對(duì)標(biāo)落實(shí)《建議》的新要求，非常及時(shí)。今天論壇專題討論當(dāng)前PPP改革中最急需解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題——如何加強(qiáng)法治建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)PPP改革發(fā)展事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，具有特別的現(xiàn)實(shí)意義。今天我談三點(diǎn)認(rèn)識(shí)，請(qǐng)大家批評(píng)指正。
一、在新的歷史發(fā)展階段，傳統(tǒng)公共服務(wù)治理模式需要變革創(chuàng)新，以適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。
一是公共服務(wù)是執(zhí)政為民最直接最有效的方式。公共服務(wù)關(guān)是乎國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的大事。PPP改革是推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化改革的重要舉措，旨在通過(guò)動(dòng)力變革、效率變革和質(zhì)量變革，增加多樣化高質(zhì)量公共服務(wù)供給，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。
二是創(chuàng)新治理模式提高治理效能。在公共服務(wù)治理架構(gòu)中，有三個(gè)關(guān)鍵利益相關(guān)方，第一是人民群眾——公共服務(wù)的最終消費(fèi)方；第二是政府——公共服務(wù)供給的組織、實(shí)施和監(jiān)管方；第三是市場(chǎng)主體或社會(huì)組織——公共服務(wù)專業(yè)供給方；三方不同組合衍生出不同的治理模式。在傳統(tǒng)模式下，政府（包括附屬機(jī)構(gòu)）既是組織人、監(jiān)管人又是實(shí)施人，在低水平供給階段，其僵化低效問(wèn)題不突出；但在高質(zhì)量大供給階段，它已難以滿足人民多樣化高品質(zhì)服務(wù)需求，其短板就十分凸顯。為解決傳統(tǒng)模式弊端，一種創(chuàng)新模式應(yīng)運(yùn)而生，政府將其實(shí)施人職責(zé)分離出來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，交給專業(yè)的市場(chǎng)主體來(lái)實(shí)施，但公務(wù)服務(wù)的公益性、政府主體責(zé)任和監(jiān)管職能依然保持不變。這種分層治理創(chuàng)新就是廣義的PPP，是勞動(dòng)分工價(jià)值論在公共服務(wù)管理中的應(yīng)用，但各個(gè)國(guó)家的實(shí)現(xiàn)路徑和模式，因國(guó)情差異而不盡相同。
三是PPP改革有助于推動(dòng)公共服務(wù)治理現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革要求，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為公共服務(wù)供給市場(chǎng)化社會(huì)化改革指明了方向，提供了基本遵循。在新的發(fā)展階段，要解決公共服務(wù)供給不足、品種不豐富、質(zhì)量不高等問(wèn)題，不斷滿足人民群眾的獲得感、幸福感，只有通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，才能根本解決發(fā)展階段性的不充分不平衡矛盾。PPP改革是全面深化改革舉措的一部分，任重道遠(yuǎn)。
二、中國(guó)改革實(shí)踐和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，PPP模式既是一種高質(zhì)量高效率公共服務(wù)供給方式，也是發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的新動(dòng)力和新路徑。
一是PPP改革是繼續(xù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生翻天覆地的變化，其中一條基本經(jīng)驗(yàn)是，只有市場(chǎng)才能很好解決生產(chǎn)要素流動(dòng)和優(yōu)化配置問(wèn)題，只有競(jìng)爭(zhēng)才能解決技術(shù)進(jìn)步、管理創(chuàng)新和提質(zhì)增效問(wèn)題。在上世紀(jì)80年代，分層治理模式已在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中應(yīng)用，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，從體制機(jī)制上解決了“三農(nóng)”發(fā)展的動(dòng)力和路徑問(wèn)題。所以說(shuō)，在公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式，已不再是摸著石頭過(guò)河，而是進(jìn)一步深化改革的必然要求。并且，在國(guó)內(nèi)有豐富的農(nóng)村土地改革、城市國(guó)企改革實(shí)踐可借鑒，在國(guó)際有其他國(guó)家大量成功實(shí)踐可學(xué)習(xí)。
二是我國(guó)PPP改革探索豐富了發(fā)展中國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展路徑。中國(guó)PPP全面改革實(shí)踐，引起聯(lián)合國(guó)、多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)和發(fā)展中國(guó)家的普遍關(guān)注。對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，各方有一條基本共識(shí)，發(fā)展中國(guó)家要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；疨PP項(xiàng)目持續(xù)落地，就必須進(jìn)行國(guó)家治理方式、體制機(jī)制、政府治理能力和營(yíng)商環(huán)境等綜合性改革。換言之，PPP改革是發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新動(dòng)力和新路徑，而不能再將它簡(jiǎn)單視為政府備選的一種市場(chǎng)化融資方式。今年初，聯(lián)合國(guó)貿(mào)法會(huì)發(fā)布《PPP立法示范條文及立法指南》，取代了2001年頒布的《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立法指南》，引入“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政影響評(píng)估”等綜合發(fā)展概念；這是治理理念的轉(zhuǎn)變，不簡(jiǎn)單是名稱的變化。國(guó)際貨幣基金組織近期向G20提交的報(bào)告預(yù)測(cè)，在后疫情發(fā)展時(shí)期，PPP模式將成為許多國(guó)家推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對(duì)疫情、提振經(jīng)濟(jì)、保障民生的重要政策選項(xiàng)。
三是國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)PPP改革實(shí)踐做出客觀評(píng)價(jià)。世界銀行2018年《PPP采購(gòu)報(bào)告》、2020年《對(duì)照基準(zhǔn)線衡量全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展報(bào)告》顯示，中國(guó)PPP制度和實(shí)踐在全球約140個(gè)國(guó)家中處于中上水平。國(guó)際貨幣基金組織2020年《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與PPP報(bào)告》、金磚國(guó)家2020年《基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)字平臺(tái)技術(shù)報(bào)告》都收錄了中國(guó)PPP制度建設(shè)、信息平臺(tái)、財(cái)政支出責(zé)任管理等良好實(shí)踐。在全球基礎(chǔ)設(shè)施中心2020年《基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)別指南》中，中國(guó)多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)名列前茅。
三、頂層制度設(shè)計(jì)事關(guān)發(fā)展全局，出臺(tái)PPP條例是當(dāng)前破除制約PPP改革發(fā)展體制機(jī)制障礙的最關(guān)鍵舉措。
一是要科學(xué)辯證看待創(chuàng)新發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。在PPP改革初期，因各級(jí)政府監(jiān)管能力不足，部分地方出現(xiàn)發(fā)展過(guò)熱現(xiàn)象，粗放發(fā)展帶來(lái)的規(guī)模與質(zhì)量不匹配、速度與風(fēng)險(xiǎn)防控不平衡等問(wèn)題逐步暴露出來(lái)。2017年，黨中央國(guó)務(wù)院要求加強(qiáng)地方政府防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)工作，財(cái)政部等部門(mén)及時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)清理整頓政策，把規(guī)范發(fā)展和防控風(fēng)險(xiǎn)放在更優(yōu)先的位置，從嚴(yán)加強(qiáng)監(jiān)管，有效遏制住亂象，平穩(wěn)解除了盲目過(guò)熱造成的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
二是我國(guó)PPP改革事業(yè)進(jìn)入規(guī)范健康發(fā)展階段。經(jīng)過(guò)近四年清理整頓，特別是新一代智能全國(guó)綜合信息平臺(tái)的建成，各級(jí)政府已基本實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)信息披露、規(guī)范監(jiān)管和市場(chǎng)服務(wù)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)，規(guī)范有序發(fā)展進(jìn)一步穩(wěn)固，全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范有序、透明高效的大市場(chǎng)格局初步形成。目前全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)已收錄項(xiàng)目9954個(gè)、投資額15.3萬(wàn)億元，覆蓋19個(gè)行業(yè)，其中簽約落地項(xiàng)目6920個(gè)、投資額11萬(wàn)億元，中國(guó)已是全球最大的區(qū)域PPP市場(chǎng)。PPP模式已成為我國(guó)促改革、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生的一個(gè)重要抓手。
三是以法治建設(shè)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。我們要堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，在法治軌道上推進(jìn)PPP改革發(fā)展事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前改革進(jìn)入深化攻堅(jiān)期，急需出臺(tái)PPP條例，統(tǒng)一頂層制度設(shè)計(jì)，解決歷史遺留下來(lái)的分散分治問(wèn)題，系統(tǒng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加強(qiáng)合作各方權(quán)益保護(hù)，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。我國(guó)幾十年的PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，特別是十八屆三中全會(huì)以來(lái)的PPP全面改革實(shí)踐，聯(lián)合國(guó)《PPP立法示范條文及立法指南》的發(fā)布，為我國(guó)PPP立法積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和多樣化借鑒樣本。我國(guó)制定一部高水準(zhǔn)高質(zhì)量PPP條例的條件和時(shí)機(jī)已基本成熟。